笔者认为，以下一些问题是完善不起诉制度需要注意的：

　　（－）绝对不起诉适用的情形

　　检察机关对具有《刑事诉讼法》第15条规定的情形之一的，应当作出不起诉决定。那么，我们研究《刑事诉讼法》第15条规定的六种不追究刑事责任的情形就会发现，这六种情形法律后果相同，但行为本身的性质及不予追究的原因各异。第一种情形属一般违法行为，尚未构成犯罪，不予追究是理所当然的，后五种情形以存在犯罪为前提，因客观上出现某种无须追究的特殊情况，因而法律作了不予追究的特殊规定。这样，绝对不起诉的情形有两大类，一是构成犯罪的一般违法行为，二是某种特殊犯罪行为，这里立法上就忽略了合法行为或者未实施危害社会行为的情形。在这两种情形下，公安机关如果把合法行为的实施者，如正当防卫，紧急避险，或者把没有犯罪行为的人错误的立案、侦查的，对这样的无罪者不起诉是无疑的。但检察机关作出不起诉的法律依据却没有，因为《刑事诉讼法》第15条中的六种情形中不含这两种情形。鉴于此，建议《刑事诉讼法》第15条应增加“行为合法的或未实施危害社会行为的”为绝对不起诉的情形，弥补立法上的漏洞。

　　（二）关于存疑不起诉的规定

　　依刑诉法，存疑不起诉是可以不起诉，与微罪不起诉在这一点相同，属相对不起诉，检察机关在适用存疑不起诉时也拥有一定的裁量权。然而，笔者认为，存疑不起诉与微罪不起诉的立法精神是有区别的。存疑不起诉是与疑罪从无相协调一致，体现了无罪推定的基本精神。检察机关遇有此类情形，应作不起诉处理，此类案件若起诉至法院，法院亦按疑罪从无作出无罪判决。因此我们认为，这里规定为应当不起诉似乎更为合理、准确，既符合起诉法定主义，也便于实践中的操作。

　　（三）关于微罪不起诉的规定

　　刑诉法对微罪不起诉规定为“犯罪情节轻微，依刑法免除处罚或不需要处罚的，可以作出不起诉”，这一规定过于笼统和简单，实践中难免出现各种问题。比如，犯罪事实和情节相当，犯罪嫌疑人的表现及其它情况也相近的两个案件，检察机关依法处理，就很可能一个作出起诉决定，一个不起诉。这样前者将是有罪免刑，后者则无罪无刑。相近的情形出现了罪和非罪截然不同的结果，殊难为人们所接受。其原因在于微罪不起诉是相对不起诉，即可以起诉，也可以不起诉。笔者认为，既然规定了微罪不起诉是可以不起诉，也就应该相应规定斟酌的具体情形，即什么情况下可以不起诉，比如考虑犯罪嫌疑人的态度表现，动机等一些因素，这样规定得具体一些，立法上有了一个共同固定的标准来衡量，实践操作起来就不会因不同的理解而有不同处理。

　　（四）检察机关、公安机关进行复议、复核和复查申诉的具体程序及要求

　　刑诉法规定，公安机关认为不起诉决定有错误时，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核；被害人不服，可以向人民检察院申诉。但不难看出，刑诉法只是这样原则规定了检察机关进行复议，复核、复查申诉，比较笼统和粗疏，至于检察机关进行复议、复核和复查申诉时具体的一些操作程序和要求，比如对复议、复核和复查申诉后的答复方式和要求均未作细致规定，这样就不利于司法实践的操作。为了保障检察机关的正确复议、复核和复查申诉，建议有关细则增加这方面的规定。    与此相应，刑诉法也只是原则规定了公安机关可以复议、复核，那么，公安机关作为司法机关，其提出复议、复核也应有合理的期限，对此应予明确，这里的问题与上面的差不多。刑诉法对此应规定的具体细致，这样才使不起诉制度更加完善和易于操作。

　　（五）不起诉决定作出后发现新证据新事实的情形

　　不起诉决定作出后，发现了新证据、新事实，符合起诉条件的，被害人又没有向法院起诉的，这种情形原不起诉决定的效力如何，检察机关该如何处理？刑诉法对这种情形没有任何规定。从理论上讲，当出现这种情形时，检察机关应撤销原来作出的不起诉决定，依法可以向人民法院提起公诉。因为不起诉决定的终止诉讼的法律效力只是相对的，检察机关对此应依职权撤回原来的不当决定，依法重新起诉。刑诉法在这方面无任何规定，实践中遇到时会无法可依，因此应予完善。

　　（六）被害人对不起诉决定不服向法院起诉的，可否掌握案件的证据材料。

　　依刑诉法，被害人对不起诉决定不服，可以向人民法院起诉，但法院是对被害人有证据证明对被告人侵害其人身、财产权利的行应当依法追究刑事责任，而公安机关或人民检察院不予追诉被告人刑事责任的案件，才作为自诉案件，审查后认为犯罪事实清楚，有足够证据的话，才开庭处理，如果缺乏罪证，自诉人提不出补充证据, 法院应当说服自诉人撤回自诉或者裁定驳回。这样，被害人向法院起诉应当掌握足够证据才可，而案件的证据材料都在检察机关手里，被害人可否掌握这些材料，需要怎样的程序，这些刑诉法未作规定。笔者认为，要贯彻保护被害人利益的原则,立法应具体对此作出详尽规定,否则实践中被害人通过起诉寻求救济的途径难以实现。

　　对此笔者有如下设想：对于不起诉的案件，立法应赋予被害人以知悉权。考虑增设一个类似听证会的程序，检察机关此时应负有公开展示案件证据的义务，被害人依此来了解案件的证据情况。此外，对于由被害人提供的在侦查过程中已交给司法机关的证据，应规定证据返还制度。

　　（七）被害人对不起诉决定不服向法院起诉的途径是否是最佳途径

　　被害人对不起诉决定不服，向法院起诉是其重要的救济途径。这里涉及到某些公诉案  件可能转化为自诉案件的问题，就是说一些原来的公诉案件现在要通过自诉的途径解决。  那么，这种做法是否是最佳途径？纵观刑事诉讼的发展历史，在起诉方式上是从私人追诉  发展到国家追诉，即公诉范围不断扩大，自诉范围日渐缩小，这是一种历史的趋势，更是由刑事案件自身的特点所决定。刑事案件毕竟有别于民事案件，在追诉之前要通过侦查收集  证据，很多时候需要特殊的侦查手段和设备，必要时还需对犯罪嫌疑人采取强制措施。而且自诉人要承担证明被告人有罪的责任，有较高的证明要求。以上这些仅仅依靠个人力量是难以胜任的。因此笔者认为，这种公诉转自诉的程序未必是最佳的途径，许多情况下难以达到保护被害人利益的目的。我们设想，在被害人不服不起诉决定的情况下，允许被害人申请，并提出一定的证据，法院审查后裁定检察机关强行起诉，仍保留公诉的方式似乎更合理，更为科学。

　　（八）关于暂缓不起诉的理论与实践

　　时下，司法改革的热潮席卷全国，一些基层检察机关、法院会不时推出令人耳目一新的改革。去年，南京市浦口检察院于2003年推出了针对在校大学生的暂缓不起诉制度。据浦口区检察院的副检察长黄兴武介绍,从近4年来的统计数字分析,在校大学生犯罪有逐年上升的趋势,犯罪类型趋于多样化。从处罚上看,多数是被单处以罚金,少数被处刑罚。从法律角度来看,这些学生有的确无逮捕的必要,而学校往往对学生一开了之。随着检察机关执法理念的转变,对一些具有可塑性的学生做出暂缓不起诉决定,通过帮教,公平、公正地处置犯罪的在校大学生。为此,该院牵头成立了在校大学生犯罪预防中心,并制定了在校大学生犯罪后处理实施意见,使对在校大学生犯罪后的处置有章可循,并加强与高校的协调、联系,共同做好在校大学生犯罪预防、处置工作，从而降低在校大学生犯罪率。

　　从改革的动机以及效果来看，我们不能否认这一改革的正当性，甚至笔者希望将来的刑事诉讼立法中能够引入这一制度使之法定化。但就目前来讲，这项改革于法无据，违背法治原则。首先，我国仅仅规定了法定不起诉、酌定不起诉以及证据不足不起诉，我国刑事诉讼法并没有规定暂缓不起诉制度。其次，这项“改革”明显越权，这是执法机关在自我授权、自我创造规则，检察机关必须严格遵循刑事诉讼法的规定，而不能自行创制规则。再次，这项改革违背了“法律面前人人平等原则”，我们可以试想一下，对大学生可以实行“暂缓不起诉”，贫困的弱势群体要不要实行“暂缓不起诉”？年幼者以及耄耋者可不可以实行“暂缓不起诉”？并非只有大学生这个群体才具有可塑性。最后，从实际运行来看，笔者最大的担心在于，“暂缓不起诉”有可能助长主观随意性，损害司法公正。因为，这一制度是一个基层检察机关自创的制度，它缺失法律上的支持，并且没有具体适用条件的限制，这样有可能带来的后果就是这一规定的执行者自我授权、自我解释，执行者的主观随意性必然存在。

　　尽管笔者反对南京市浦口检察院的这一做法，但笔者绝不否认这一做法在理论上以及实践上的价值。我国台湾地区2003年2月通过的修订的刑事诉讼法增加了缓起诉制度，其刑事诉讼法253条规定：“被告所犯为死刑、无期徒刑或本刑三年以上有期徒刑以外之罪”，检察官参酌“刑法第57条所列事项”及“公共利益之维护”认为缓起诉为适当者，得定一年以上三年以下之缓起诉期间，其间检察官并得命被告履行一定条件或负担。在缓起诉期间内如有违反规定，检察官得撤销‘缓起诉处分’，继续侦查或者起诉（刑事诉讼法253－3），如缓起诉期满未经撤销者则具有实质确定力，非有刑事诉讼法260条之情形，不得再行起诉。

　　台湾刑事诉讼法的这一规定是借鉴日本刑事诉讼法“起诉犹豫”的结果，日本刑事诉讼法第248条规定

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