一、公益诉讼概况

　　一般来讲，从诉讼的救济对象，诉讼行为模式以及诉讼目的等方面来分析，诉讼包括公益公诉、公益私诉、私益公诉、私益私诉，前两者即为公益诉讼。关于公益诉讼的定义，目前比较成熟的有两种说法，一种是 “救济对象广义说”，认为是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动；另一种是“救济对象狭义说”，认为是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范。两者相比，各有可取之处，又均有值得商榷之处。“广义说”对起诉资格把握得比较准确，但将救济对象延伸至个人利益领域，这与私法自治原则不相符：“狭义说”准确理解了救济对象的范围，但对起诉主体的理解过于宽泛，事实上不是所有的组织和个人均能起诉，如法院自身、无行为能力人。因而，笔者认为所谓公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。

　　公益诉讼与私益诉讼相比，有其最明显的特点是保护对象的公益性，这也是公益诉讼区别于私益诉讼的一个明显标志。公益诉讼保护的是国家利益、社会公共利益、不特定的他人的利益等公益，虽然有的公益诉讼也会牵涉到起诉者的私益，但其与公益相比显然是微不足道的，公益诉讼以着重保护公益为其本质特征，凡是侵犯公益的违法行为均在公益诉讼的可诉对象之列，不审查纯粹是侵犯私益或以侵犯私益为主、侵犯公益为次的违法行为。而私益诉讼只能保护的是法人、其他组织和公民个人的私益，不能对侵犯公益的行为进行审查处置。需要指明的是，公益诉讼不等于公诉，私益诉讼也不等同于私诉。公益诉讼既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉，又可以由无利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼。从诉讼目的来看，与为维护个人和组织自身的合法权益的私益诉讼相比较，公益诉讼的诉讼目的是为维护国家利益和社会秩序。另外，从诉讼的前提及结果来说，公益诉讼成立的前提可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害，但有损害发生的可能。它的最终裁决，也并不要求一定有损害的事实发生，只要这些机关，组织或个人有违法行为，不论其是否已给国家、组织和个人带来损失，都可以被起诉并经审理做出判决，由违法者承担相应的法律责任。这样做的原因当然是为有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态，这也是公益诉讼的优势和精髓所在。

　　二 诉讼主体双方力量对比的严重失衡性。

　　公益诉讼的原告一方多是普通的社会团体、公民个人，而被告一方往往是掌握着某种特有权力的部门（如税务机关、建设规划机关）或大型的企事业单位（如铁路运输、电信、供电行业），原、被告双方的力量对比明显不均衡。原告往往在财力、物力、时间等方面处于劣势，事实上处于不平等的诉讼地位。而这种失衡性往往会干扰审判机关的司法视线，使诉讼双方在诉讼过中受不到平等的对待。就从近年来环境污染损害赔偿案件审理情况看，至少存在着三种“失衡”现象：其一是法律与鉴定技术明显失衡。本来法律相对滞后，跟不上科技的迅速发展本属正常，但技术不能体现法律的公平与正义，这就很不正常了。有的污染致害企业利用雄厚的资金高价收买污染证据的鉴定报告，致使技术鉴定商品化，另外，专家出具技术鉴定报告要经污染致害企业同意，使用专家技术报告公平性明显降低。另一方面，法官本来负有严把证据关、维护社会公平与正义的法律责任，但是很多法官却以技术鉴定为借口，将法律责任推给技术鉴定部门。其二是公平与经济利益明显失衡。提起诉讼请求要花几万元甚至几十万元的诉讼费，污染证据鉴定费要花几万元，如此昂贵的诉讼费用公益诉讼的原告怎么负担得起？其三是赔与罚明显失衡，致使公益诉讼的目的很难实现。我们的法律大陆法系的色彩很浓，只认赔、不认罚。对污染企业的改造，对环境的恢复都是不利的，从公益诉讼的诉讼目的来看也是难以达到的。

　　三 公益诉讼原告诉讼地位的巩固与构建。

　　在公益诉讼中，原告往往处于劣势地位，这种诉讼双方的诉讼地位的严重失衡，会严重影响诉讼的最终公正，从而也影响到了公益诉讼的目的和任务。所以，原告诉讼地位的巩固与构建问题在公益诉讼中显得特别重要。

　　（一）从法律上加强原告诉讼的代表性和权威性。

　　公益诉讼中，原告参加公益诉讼的实质就是人民参加国家事的管理与监督这种权利应该从法律上在公益诉讼领域内进一步明确和强化。原告起诉不仅仅是为了个人的利益，更重要的为了维护国家利益，社会利益和不特定的他人利益，所以他们在行使这种权利的时候，应该是一种维护公共权利的代表行为。在这方面，英美法系和大陆法系都做了富有成果的尝试和实践。根据《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定，在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚国家的名义起诉。所以，既然公益诉讼是为保护国家利益和社会公共利益而设的诉讼程序制度，就应当体现其社会性、公共性，允许更广泛的更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼，不应有所限制。且赋予国家机关、有关组织、公民个人均有诉权，分别能发挥各自的优势，弥补各自的不足之处，形成强大的诉讼合力，充分保障违反公益的行为受到法律追究。如国家机关对某些损害公益行为会顾虑方方面面的关系、面临重重压力而懈怠起诉，但它的力量较公民个人而言更强，有诉讼对抗力上的优势；公民个人的诉讼力量较弱，但“舍得一身剐，敢把皇帝拉下马的民众却在诉讼意志上很少会受到干扰，更敢于举起公益诉讼大旗。另一方面，要扩大公益诉讼的可诉范围。为了更全面地保护公共权利，无论是对刑事违法行为，还是对民事违法行为、行政违法行为，只要其损害国家利益和公共利益，就应当受到公益诉讼的司法审查。当然，为了保护公益诉讼和公法的严肃性，防止”滥诉“、”恶意诉讼“，对刑事违法行为、行政违法行为的公益诉讼必须以其违反了法律明确规定为要件，禁止无限类推。对有些危害公益的民事行为虽然法律没有明确规定，但如果违背法理或情理习惯，法院就不能借口”法无明文规定“而拒绝审判，因为诉讼的目的是解决纠纷，审判权具有应答性，只要当事人起诉，法院就应当受理。就目前而言，在公益诉讼缺乏成文法支持的现壮下，可以逐步利用判例的既判力来弥补不足。

　　（二） 特定国家机关代表国家和公益提起诉讼。

　　在我国所有的国家机关中，检察机关就是最合适的代表国家益公共利益的诉讼主体。自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益的代表的面目出现。检察机关作为国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责。检察机关的权力行为不具有实质处分的性质，处于一种超然的地位，在国家利益和社会公共利益受到损害以后，能够忠实地维护国家利益和公共利益。检察机关工作人员熟悉法律，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候，检察机关有责任，也有能力向人民法院提起诉讼。在法国、意大利等国家的法律中均规定了检察机关的民事起诉权。在我国，早在新中国成立初期，检察机关也曾经办理过提起公益诉讼的案件；近年来，河南省、江西省等检察机关也就此进行了有益的探索，并取得了一定成效。以上足以说明，检察机关提起公益诉讼不仅必要，而且可行。特定国家机关代表国家和公益提起诉讼有效地平衡了公益诉讼主体地位的平衡，它的优越性是个人和组织所不能匹比的。当然，为了使公益诉讼体制更加高效和顺畅，检察院代表诉讼的受案范围应该有一定的限制。所以检察机关提起的公益诉讼，应该是检察机关以国家法律监督者的身份对涉及国家利益和社会不特定多数人的利益而无人起诉的案件，向法院提起诉讼，要求法院依法判决有关违法行为无效，并追究有关当事人的法律责任的活动。检察机关提起公益诉讼的范围应该是违法致使国有资产流失案件、公害案件等重大违反国家和公共利益的案件。

　　（三）社会组织或团体代表国家和公众的利益提起公益诉讼。

　　法律不仅要保护个人权利，而且更应强调维护社会公共利益，法的精神也就应当从“个人本位”转向“社会本位”。 由于社会法维护的是社会整体利益，因此违反社会法的行为，一般会侵犯众多不特定人的利益。如果在诉讼制度上，因循守旧，只允许直接利害关系人可以提起为维护个体利益的诉讼，那么会产生诸多不利的影响。首先，对法院的不利影响有：（1）由于违反社会法的行为本身所具有的侵害不特定人经济利益的特点，决定了当事人的数量众多。如果由每一个受害人分别提起民事诉讼，就会出现当事人在各地法院分别立案，人民法院对同一或同类事实作出相互矛盾的裁判的现象。（2）不同的法官分别审理同一种案件，必然造成人力、物力、财力的浪费，使本来稀缺的司法资源更加贫乏。其次，对受害人的不利影响有：（1）分别追诉违反社会法的侵权行为，使众多的受害人受诉讼之累。（2）受害人大都是分散的无组织的个人，其专业知识、法律知识有限，又受时间、精力、财力、场合等限制。因此，他们一般会默认倒霉，而无力主

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