根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条的规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定，需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”依照本条款规定，行政机关申请执行其具体行政行为的案件受理后，由行政审判庭组成合议庭就具体行政行为的合法性进行审查，但行政审判庭如何对具体行政行为进行合法性审查，采用什么标准进行合法性审查，审查的程度如何，本条款没有进行具体的解释说明，缺乏可操作性。为了便于在审判工作中办理好非诉执行行政案件的审查工作，笔者就针对在非诉执行行政案件中如何界定合法性审查的标准，谈谈个人的见解，以求教于同仁。
一、非诉行政案件的合法性审查是行政审判工作的一项重要任务，也是人民法院的法定职责，必须很好地履行所谓非诉执行行政案件是指公民、法人或者其他组织既不向人民法院提起行政诉讼，又拒不履行已生效的具体行政行为所确定的义务，行政机关或行政裁决行为确定的权利人向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制执行措施，使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。长期以来，由于法院对行政审判工作重视不够，特别是对非诉执行行政案件的审查认识不足，有些法院根本没有把对非诉执行行政案件的审查作为办理行政案件进行统计，这样就极大地影响了对行政审判工作的评价，也不利于调动审判人员的积极性，更不利于对行政审判方式改革的研究，行政审判的职能作用没能够得到很好地发挥。
随着依法治国战略不断推进及中国加入ＷＴＯ后，行政机关的行政行为会越来越频繁，非诉执行行政案件也会日渐增多，据不完全统计，去年和今年的非诉执行行政案件比往年同期相比，翻了好几倍，比行政诉讼案件增加了好几个百分点，面对如此繁重审判任务，如何适应行政审判新发展的需要是目前亟待解决的问题，为此，我们必须首先解决好司法观念的转变问题即人民法院是否应当对具体行政行为的合法性进行审查这个问题，对此，过去曾有过不同意见，有的同志认为，对非诉执行行政案件无须进行合法性审查，理由是：1.申请执行的具体行政行为已不具有可诉性，即当事人在法定期限内不起诉，已经丧失了起诉权；因而也就不属于司法审查的范围；2.人民法院对行政机关申请执行其具体行政行为的案件，只能对其申请的条件是否符合规定作程序性审查，而不能对具体行政行为作实体性审查；3.人民法院对具体行政行为强制执行后，如果具体行政行为违法或错误，给被执行人造成损失，应当由作出具体行政行为的行政机关负责赔偿。但笔者认为，对具体行政行为的合法性应当进行审查，理由有：1.当事人对具体行政行为不起诉也不履行，行政诉讼法规定行政机关可以申请人民法院强制执行，其意义在于建立一种司法权对行政权的监督制约机制；2.具体行政行为一经人民法院决定执行，即属于司法执行的性质，表明具体行政行为的合法性已经得到人民法院的司法确认，那种认为只要行政机关的申请符合程序规定，无论具体行政行为是否合法正确都应当予以执行，此观点不符合立法本意，也与立法的目的相悖；3.当事人对具体行政行为不起诉也不履行的原因比较复杂，行政机关申请人民法院强制执行的具体行政行为违法错误的情况也时有发生，一些法院不经审查就交付执行而造成严重后果的教训是深刻的。为此，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条明确赋予人民法院对非诉执行行政案件进行合法性审查的司法审查权。可以说对非诉执行行政案件的合法性审查是人民法院的法定职责，我们必须很好地运用。
二、对非诉行政案件的合法性审查应当采用适度性审查的标准人民法院对申请执行的具体行政行为的合法性如何进行审查，审查的标准如何确定，在理论上和实践中一直没有很好解决，认识也不尽相同。一种意见认为，法院对非诉执行行政案件的审查，应实行全面审查，即应按照行政诉讼法规定的审查诉讼案件的方式、程序进行审查，理由有：1.对申请执行的具体行政行为进行全面审查符合行政诉讼法第5条规定的合法性审查原则；2.全面审查包括对申请执行的具体行政行为的事实、证据、程序、主体的合法性审查，任何一个具体行政行为的合法性都必须具备一定的事实要件，才可能是有效的，如果不对事实主体进行审查，只对程序是否合法进行审查，申请执行的具体行政行为的合法性就无法确认；3.从行政诉讼的立法目的看，一是保护公民、法人及其他组织的合法权益；二是监督行政机关依法行政。而法院的行政强制执行是一种司法行为，与公民、法人及其他组织的切身利益息息相关，如果不对申请执行的具体行政行为进行全面审查，就不能有效地贯彻行政诉讼法的立法目的和宗旨。另一种意见认为，法院对非诉执行行政案件的审查，应采用适度审查的标准，即对申请执行的具体行政行为是否有明显违法进行审查，笔者倾向于此种观点，如果经审查发现该具体行政行为确有明显违法，可以裁定不准予强制执行。笔者认为，对非诉执行行政案件的审查不能与行政诉讼案件的审查相同，法院审判诉讼行政案件的目的是通过对具体行政行为合法性审查，达到维护和监督行政机关依法行使职权，以法律手段促使行政机关改善执法活动，规范执法行为。而非诉执行行政案件的强制执行目的是以司法手段强化行政管理，维护社会利益，保证行政权的完善统一，促使相对人自觉、及时、全面履行义务。可见，两者的目的不完全相同，全面审查的观点混淆了两者的界限和目的，过多地强调司法监督的作用，全面审查是照搬诉讼案件的审查方式来审查非诉执行行政案件，这种观点不客观，也脱离实际。为提高审判效率，降低诉讼成本，客观上要求我们对非诉执行行政案件的合法性审查只能采用适度审查的标准。为规范对非诉行政执行案件的审查，今年4月，最高人民法院在上海召开了行政审判工作研讨会，在会上制订了《关于审查非诉执行行政案件若干问题的规定》征求意见稿，该稿现已下发全国各地法院征求修改意见。此《规定》第22条规定：“人民法院对申请强制执行的具体行政行为是否存在重大明显违法或者无效进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。”可以说最高法院对非诉执行行政案件进行合法性审查采用的是适度审查标准，即对申请执行的具体行政行为的合法性审查就只审查其是否存在重大明显的违法或无效。
三、如何正确理解申请执行的具体行政行为存在重大明显违法或无效根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第95条的规定，把申请执行的具体行政行为是否存在重大明显违法概括为三点：即1.明显缺乏事实根据的具体行政行为；2.明显缺乏法律依据的具体行政行为；3.其他明显违法并损害被执行人合法权益的具体行政行为。
（一）具体行政行为明显缺乏事实根据﹖所谓明显缺乏事实根据的具体行政行为是指具体行政行为没有相应证据作为依据，行政机关对相应事实认定存在重大错误，事实认定不清，使行政机关得以作出具体行政行为的事实无法成立。为了更容易理解该项内容，对此，最高人民法院《关于审查非诉执行行政案件若干问题的规定》（征求意见稿）作了必要的补充：即1.行政机关在人民法院限定期限内不提供认定事实主要证据的；2.行政机关提供的证据不能证明具体行政行为所认定的基本事实的；3.重复处罚的；4.其他明显缺乏事实根据的。
（二）具体行政行为明显缺乏法律依据。所谓明显缺乏法律依据是指行政机关作出的具体行政行为的法律文书中根本没有引用法律依据，行政机关对法律、法规的运用明显存在错误等情形，没有法律依据一般表现为，具体行政行为没有适用法律规范，其具体行政行为所针对的违法行为或特定事项也没有相应的法律依据可适用。适用法律有明显错误一般表现为，适用已经废止或失去效力的法律规范，所适用的法律依据明显不适用于具体行政行为所针对的行为或情形。对此，最高人民法院《关于审查非诉执行行政案件若干问题的规定》征求意见稿也作了必要的补充：“即1.具体行政行为没有适用任何法律规范的。2.具体行政行为所依据的法律规范明显不适用于具体行政行为所针对的情形的。3.具体行政行为适用法律规范违反法律适用规则的。4.其他明显缺乏法律规范依据的。
（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的，此条款属弹性条款，需要人民法院根据实际情况作出具体判断，由于该项规定缺乏可操作性，为了便于审判人员在实际工作中容易把握，最高人民法院《关于审查非诉执行行政案件若干问题的规定》（征求意见稿）作了详细的补充：“即1.具体行政行为的程序违反法律禁止性规定的；2.行政机关在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩、听证或者复议权利的；3.行政机关以利诱、欺骗、胁迫、暴力等不正当手段作出的具体行政行为的；4.复议机关在复议程序中收集和补充证据的；5.行政机关提供的主要证据是具体行政行为作出后自行收集的；6.行政机关未履行法定行政程序义务作出具体行政行为的；7.其他严
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原文链接：试论非诉执行行政案件的合法性审查
